一年半時間，地方政府債務增加4.5萬億元，這留給市場一些疑問：為何增加這么快？超過15萬億元的存量債務如何化解？86%的債務率是否過高？

    8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議的閉幕會上，全國人大常委會表決通過《國務院關(guān)于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》(下稱《議案》)。

    這份《議案》昨日截稿前尚未公布，不過新華社披露出了其中幾個核心數(shù)據(jù)：2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元，預計債務率為86%。截至2014年底的地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元，地方政府或有債務余額為8.6萬億元。根據(jù)審計署的報告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務余額為10.89萬億元。

    最新的債務數(shù)據(jù)由此最終敲定。盡管最核心的數(shù)據(jù)——截至2014年底地方政府負有償還責任的債務余額15.4萬億元符合市場預期，但一年半間地方債猛增4.5萬億元還是留給市場一些疑問等待解答。

    地方債為何激增

    在2008年4萬億元財政刺激計劃的激勵下，地方政府債務激增，而債務規(guī)模一直是謎，直到審計署2013年對全國政府性債務進行一次大規(guī)模全覆蓋的審計才發(fā)現(xiàn)，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約為10.89萬億元，或有債務約為7.01萬億元。

    這與截至2014年底的債務數(shù)據(jù)相比，一年半間，地方政府負有償還責任的債務增加4.5萬億元，增長約41.4%。

    中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇告訴《第一財經(jīng)日報》記者，最終地方債數(shù)據(jù)和市場預期差不多，大家都清楚后面一年半債務增速會比以前高。

    今年4月份財政部官員曾在一個論壇上透露，地方上報的截至2014年底債務規(guī)模約16萬億元，一些機構(gòu)預測這一數(shù)據(jù)也在15萬億~16萬億元。

    楊志勇認為，地方債激增原因復雜，比如在近一兩年地方財力快速下滑的背景下，地方政府在去年趁灰色舉債后門被堵住前突擊舉債。

    據(jù)中債資信統(tǒng)計，2014年城投債券發(fā)行量創(chuàng)歷史新高，2014年全國城投債券總計發(fā)行1224只，發(fā)行規(guī)模約為1.39萬億元。不過，隨著2014年8月份新預算法獲通過，明確建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺政府融資職能之后，城投債券發(fā)行的政策也相應地逐步趨緊，發(fā)行量逐步萎縮。

    上海財經(jīng)大學副教授鄭春榮對《第一財經(jīng)日報》記者分析稱，在2013年審計署審計地方債時，一些地方政府顧慮不少，傾向于少報債務，手法包括把政府負有償還責任的債務劃到或有債務一類，隱瞞部分債務。但當?shù)胤秸弥醒霑捎冒l(fā)行地方政府債券來置換存量債務后，地方政府為了獲得置換債券額度，會把部分或有債務轉(zhuǎn)成直接債務，不再隱瞞此前的債務，這導致了債務規(guī)模的攀升。

    鄭春榮認為，財政部允許地方政府在建項目繼續(xù)融資，避免“爛尾”，也在一定程度上增加債務規(guī)模。

    本報記者了解到，去年10月底，財政部對截至2014年底地方債務數(shù)據(jù)開展清理甄別工作，為了確保債務數(shù)據(jù)的真實準確，財政部聯(lián)合發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門對2014年末地方政府存量債務清理甄別初步結(jié)果進行核查。

    核查中，一些地方對債務進行了更新。比如福建省龍巖市補報龍巖高新園區(qū)漏填報的龍巖城區(qū)至高新園區(qū)城際快速通道BT項目(永定段)4.73億元。

    別只盯著債務率

    據(jù)新華社，《議案》顯示，預計2015年末地方政府債務率為86%，明確將債務率不超過100%作為我國地方政府債務的整體風險警戒線。

    財政部部長樓繼偉向全國人大常委會做說明時表示，預計2015年末，全國地方政府債務的債務率為86%，風險總體可控，但也有個別地區(qū)債務風險較高。

    所謂債務率，是指年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規(guī)模大小的指標。國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90%~150%。

    楊志勇告訴本報記者，評判債務風險高低不僅要看債務率數(shù)值的高低，還要看債務的期限結(jié)構(gòu)。

    我國的地方債平均期限只有3年左右，“短借長投”的現(xiàn)象普遍存在。為了解決期限錯配問題，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，減輕地方政府償債利息，財政部今年累計下達了3.2萬億元的置換債券額度。

    鄭春榮告訴本報記者，中國是單一制國家，上級政府對下級政府有救助責任，債務率也應關(guān)注全國債務率，而不僅僅是地方?？傮w來看，我國政府債務規(guī)模不大，債務風險可防可控。

    “判斷債務風險只看負債率，不看資產(chǎn)情況也不全面。地方政府債務資金大都投向公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(交通、能源、教育、衛(wèi)生以及舊城改造)，這些固定資產(chǎn)投資將極大地降低未來的交通成本、勞動力成本，提升國民產(chǎn)出水平，也必將增加財政收入，順利歸還債務本息。中國的債務資金主要投向公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，大多數(shù)有相應的資產(chǎn)和收入作為償債保障。這些固定資產(chǎn)投資也會降低未來交通成本和勞動力成本，增加財政收入，有利于償債。就像你為賭博負債和為讀書負債效果是不一樣的。”鄭春榮稱。

    根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2014年末，地方各級政府投入教育、醫(yī)療、科學文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務余額達2.9萬億元；投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的債務余額0.4萬億元；用于交通運輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)等領(lǐng)域的債務余額6.6萬億元；用于土地收儲1.7萬億元。

    盡管總體債務率并不高，但個別地區(qū)債務率較高。根據(jù)審計署數(shù)據(jù)，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。

    鄭春榮認為，在經(jīng)濟下行壓力加大、財政收入下滑的背景下，東北地區(qū)、內(nèi)蒙古鄂爾多斯等地債務風險值得關(guān)注。

    未來或有12萬億元置換債券

    近些年，經(jīng)濟下行壓力下地方財政收入下滑迅速，而地方又面臨巨額的償債壓力。

    為了緩解地方償債壓力，減輕利息負擔，優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)，財政部下達了總計3.2萬億元的置換債券額度，用新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務轉(zhuǎn)換成低成本的地方政府債券，為地方減少利息負擔超千億元。

    此次確定地方債16萬億元的限額后，也使得未來置換思路進一步明確。

    中債資信評級業(yè)務總部研究員宋偉健認為，2014年底15.4萬億元的債務預計將不斷通過地方政府債券的形式進行置換，到目前為止已經(jīng)批準發(fā)行3.2萬億元置換債券，占全部15.4萬億元的20.80%，預計可以覆蓋今年到期債務，未來5~7年預計剩余的12.2萬億元的債務也將不斷置換完成。

    中金固定收益研究團隊分析認為，地方債定價不夠市場化也是市場詬病較多的問題，但目前有逐步改善的跡象。從最新的市場調(diào)查來看，接近60%的投資者認為，只要地方債未來定價合理化，加上貨幣政策保持寬松，不擔心地方債的供給壓力。

    楊志勇表示，地方債置換只是將債務償還延遲，最終化解存量債務需要采取非常規(guī)的做法，比如政府拍賣存量資產(chǎn)等。而對新增債務的償還則需要加快中央和地方財政間關(guān)系的調(diào)整，推進事權(quán)和支出責任相適應的財政體制改革，從根本上消除地方政府過度舉債的體制弊端。

    樓繼偉8月27日在向全國人大作的預算執(zhí)行情況報告中稱，將盡快按程序向地方下達債務限額。加快制訂風險評估和預警、存量債務納入預算管理等相關(guān)制度，建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府債務資金的懲罰機制。