近年來(lái)，中國(guó)地方政府性債務(wù)快速增長(zhǎng)。僅以地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為例，從2010年末至2013年6月，地方政府此類債務(wù)就年均增長(zhǎng)近20%；2013年下半年及2014年，地方政府的此類債務(wù)又增加了5.1萬(wàn)億元至16萬(wàn)億元，增幅達(dá)46.8%。相比之下，2014年中國(guó)一般公共財(cái)政收入僅比上年增長(zhǎng)8.6%，地方政府性債務(wù)的增幅大大超過(guò)地方財(cái)政收入增速，顯然不可持續(xù)。

　　在此背景下，如何化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　為了整頓地方政府或有負(fù)債過(guò)多、融資不規(guī)范問(wèn)題，防范并逐步化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（下稱《43號(hào)文》）。以此為標(biāo)志，中國(guó)對(duì)地方政府性債務(wù)的治理進(jìn)入一個(gè)新階段。作為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的重要舉措之一，進(jìn)行地方政府債務(wù)置換的主要目的包括兩個(gè)方面：一是降低融資成本，延長(zhǎng)債務(wù)久期，緩解地方政府償債壓力；二是推動(dòng)政府隱性擔(dān)保顯性化，規(guī)范地方政府預(yù)算管理，防范金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅尽?/P>

　　中國(guó)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的思路是清晰的，在模式選擇上也基本符合國(guó)際慣例，但也在實(shí)踐中遇到了一些困難和問(wèn)題。如果不盡快解決，不僅不利于防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且也不利于中國(guó)債券市場(chǎng)的健康發(fā)展。為此，應(yīng)明確地方政府性債務(wù)舉債主體，打破地方政府隱性擔(dān)保預(yù)期，并明確地方政府債券與國(guó)債的區(qū)別，建議實(shí)行新老劃斷，力避舊債不清、新債不斷。

    初衷及進(jìn)展

　　2015年以來(lái)，財(cái)政部分別于3月和6月向地方政府下達(dá)了地方政府債務(wù)置換額度各1萬(wàn)億元。截至2015年6月20日，全國(guó)超過(guò)一半的省份公布了債券發(fā)行文件，累計(jì)發(fā)行地方政府債券7268.55億元，其中大部分為地方政府置換債券，第一批地方政府債務(wù)置換完成過(guò)半。從目前的情況看，地方政府債務(wù)置換的實(shí)際效果與初衷還有一定的距離：

　　從發(fā)行成本看，各省份新發(fā)行置換債券的成本接近同期限國(guó)債收益率，沒(méi)有客觀反映地方政府債券與國(guó)債的信用利差及資本占用的區(qū)別，這種過(guò)低的利率水平不可持續(xù)。一方面，地方政府債券由地方政府發(fā)行，與作為國(guó)債發(fā)行人的中央政府相比，地方政府的信用風(fēng)險(xiǎn)客觀存在；另一方面，由于商業(yè)銀行持有地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為20%，地方政府債券的利率與國(guó)債相當(dāng)，導(dǎo)致商業(yè)銀行持有地方政府債券的收益不足以覆蓋需要計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)撥備。此外，據(jù)市場(chǎng)人士估算，截至2015年一季度末，商業(yè)銀行表內(nèi)綜合負(fù)債成本為2.34%，其中大型商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行和城商行的綜合負(fù)債成本分別為2.06%、3.0%和3.07%。截至目前，大部分三年期地方政府債券的發(fā)行利率僅為2.9%左右，明顯低于股份制商業(yè)銀行和城商行的負(fù)債成本。

　　從發(fā)行期限看，與被置換債務(wù)相比，置換債券久期有所拉長(zhǎng)，但對(duì)地方政府而言，仍存在期限錯(cuò)配問(wèn)題。地方政府債務(wù)置換前，中國(guó)地方政府債務(wù)的平均期限只有三年左右。在已發(fā)行的7268.55億元地方政府債券中，三年期、五年期、七年期和十年期債券的占比分別為16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，加權(quán)平均期限6.45年，地方政府債務(wù)久期明顯拉長(zhǎng)。但因一般地方政府的資本性項(xiàng)目要十多年的收益才能還本付息，地方政府債務(wù)依舊面臨較大的期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。

　　從融資難度看，地方政府置換債券的發(fā)行進(jìn)度與地方政府性債務(wù)融資需求錯(cuò)配，地方政府的資金瓶頸趨緊。一些地方反映，新的政府性項(xiàng)目按照《43號(hào)文》的要求做是可行的，但已有的政府性項(xiàng)目由于受到債務(wù)甄別和債務(wù)責(zé)任劃分進(jìn)展緩慢等因素影響，很難在較短時(shí)間內(nèi)按照《43號(hào)文》要求融到足夠資金。也就是說(shuō)，這類項(xiàng)目在過(guò)渡期的資金瓶頸不僅沒(méi)有緩解，反而更加嚴(yán)重。有些地方甚至認(rèn)為，新舉措導(dǎo)致政府性項(xiàng)目被迫以表外融資替代表內(nèi)融資、以高成本資金替代低成本資金、以短期資金替代長(zhǎng)期資金。