10月2日，一紙?jiān)醋試?guó)務(wù)院的重磅文件攪動(dòng)了正在休假的市場(chǎng)人士，有分析人士甚至認(rèn)為，該文件的影響不亞于9月30日房貸政策的放松，因?yàn)樵撜邔⒔鉀Q長(zhǎng)期以來(lái)的地方債務(wù)財(cái)政軟約束以及地方政府融資機(jī)制問(wèn)題。

    該文件即《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），《意見(jiàn)》指出，將明確政府和企業(yè)責(zé)任，硬化財(cái)政軟約束，明確說(shuō)明“地方政府舉債采取政府債券方式”，同時(shí)規(guī)定，地方政府債務(wù)將實(shí)行限額管理和分類管理，旨在解決地方政府財(cái)政收支的不匹配和緩解地方債務(wù)危機(jī)，以時(shí)間換空間，最終消化存量地方政府債務(wù)。

    劃清企業(yè)和政府關(guān)系 平臺(tái)債面臨信用重估

    《意見(jiàn)》指出，“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。地方政府舉債采取政府債券方式?！?/P>

    一位固定收益分析人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者分析稱：“上述規(guī)定明晰了地方政府舉債融資的唯一有效合規(guī)途徑，即通過(guò)發(fā)行政府債券融資，也就排除了之前采取各種依賴平臺(tái)公司進(jìn)行的融資方式，比如平臺(tái)貸款、信托貸款、平臺(tái)債等舉債方式的合規(guī)性。未來(lái)地方政府融資模式主要將依賴于地方債券的方式，平臺(tái)貸款主要是作為地方政府或有負(fù)債的一種舉債方式，其未來(lái)存量將會(huì)逐步被化解?！?/P>

    《意見(jiàn)》同時(shí)要求劃清政府和企業(yè)的關(guān)系，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借。明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。政府與社會(huì)資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

    “明確舉債主體，劃清企業(yè)和政府界限，將硬化財(cái)政約束，打破一貫以來(lái)的財(cái)政兜底思維，短期而言，可能會(huì)使得大量的城投債信用風(fēng)險(xiǎn)被重新定價(jià)。中長(zhǎng)期來(lái)看，政府和企業(yè)界限的劃清，有利于‘甩包袱’，未來(lái)城投類公司破產(chǎn)將成為可能。同時(shí)，如果確定不能通過(guò)企業(yè)舉借債務(wù)，則未來(lái)平臺(tái)貸款的融資模式也將大量壓縮?！鄙鲜龇治鋈耸糠Q。

    近年來(lái)，因?yàn)樨?cái)政軟約束以及政府隱性擔(dān)保問(wèn)題，城投債一直是中國(guó)債券市場(chǎng)的香餑餑，甚至在民營(yíng)企業(yè)屢現(xiàn)違約邊緣、債券市場(chǎng)面臨信用重估的情況下成為債民追捧的對(duì)象。

    一位評(píng)級(jí)公司人士也坦承：“一直以來(lái)，城投債獲得的評(píng)級(jí)都會(huì)較當(dāng)?shù)赝惞精@得的評(píng)級(jí)要高，因?yàn)槌峭豆镜男庞玫燃?jí)更多的是與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政水平和地方經(jīng)濟(jì)相關(guān)，因?yàn)槌峭豆颈澈蟮膬攤黧w其實(shí)是當(dāng)?shù)卣M管會(huì)考慮公司本身的運(yùn)營(yíng)狀況，但地方財(cái)政才是更關(guān)鍵的評(píng)估因素?！?/P>

    中誠(chéng)信分析師李燕稱：“這對(duì)存量已發(fā)行的城投債不會(huì)有太大影響，但融資平臺(tái)的職能轉(zhuǎn)換將加快。”

    債券融資實(shí)行分類管理、規(guī)模控制

    《意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)模控制和預(yù)算管理。地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。

    興業(yè)證券分析報(bào)告認(rèn)為：“限額管理意味著未來(lái)整個(gè)地方債務(wù)總量由每年的國(guó)務(wù)院確定，全國(guó)總量無(wú)法突破某一上限。在上限下面，財(cái)政部再按照地方情況進(jìn)行分配。如此，每年的地方財(cái)政對(duì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)就可以得到詳細(xì)測(cè)算，相對(duì)來(lái)說(shuō)這增加了增長(zhǎng)的剛性，少了穩(wěn)增長(zhǎng)的手段?！?/P>

    《意見(jiàn)》同時(shí)規(guī)定：“地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)，分地區(qū)限額由財(cái)政部在全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素測(cè)算并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。”

    《意見(jiàn)》按照融資用途將地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)與專項(xiàng)債務(wù)：一般債務(wù)對(duì)應(yīng)沒(méi)有收益的事業(yè)，由一般性公共預(yù)算收入償還，納入公共預(yù)算管理；專項(xiàng)債務(wù)用于有一定收益性的項(xiàng)目，發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，納入政府性基金管理。

    中央實(shí)施不救助原則 發(fā)債置換存量債務(wù)

    除了原有的地方債務(wù)指標(biāo)預(yù)警機(jī)制，《意見(jiàn)》還明確：“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。各級(jí)政府要制定應(yīng)急處置預(yù)案，建立責(zé)任追究機(jī)制?！?/P>

    興業(yè)證券分析稱：“《意見(jiàn)》將中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷。一定程度上防范了債務(wù)的貨幣化，降低了赤字導(dǎo)致通脹的可能性?！?/P>

    在消化存量債務(wù)方面，《意見(jiàn)》提出：“積極降低存量債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)?！蓖瑫r(shí)，《意見(jiàn)》還明確“通過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入、必要時(shí)可以處置政府資產(chǎn)等方式償還債務(wù)”。

    PPP與地方政府債并舉

    《意見(jiàn)》在“加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”部分指出，推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（即國(guó)外盛行的PPP模式），并稱：“對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資?！?/P>

    《意見(jiàn)》同時(shí)對(duì)PPP模式中社會(huì)資本和政府之間的權(quán)責(zé)做出了明確的規(guī)定：“政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”

    興業(yè)證券評(píng)論稱，推廣PPP模式，是給地方政府減輕壓力的方式，但會(huì)不會(huì)成為地方政府繞道違規(guī)借貸加杠桿的模式，還有待觀察。